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国际减灾理念四大发展趋势,中巴等国的灾害突显减低灾害风险的重要性

鉴于日前在中国、巴基斯坦、俄罗斯、尼日尔等国家分别发生了造成重大人员伤亡和财产损失的自然灾难,联合国国际减少灾害战略8月20日指出,人类定居地的抗灾能力显然非常脆弱、有待提高,并呼吁各国尽量做到灾前预防、而非灾后弥补。

国家海洋局海洋发展战略研究所郑淑英

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联合国图片/Evan
Schneider鸟瞰缅甸受到强热带风暴“纳尔吉斯”袭击的伊洛瓦底三角洲地区。

近日在中国和巴基斯坦发生的洪水和泥石流、俄罗斯的大火以及尼日尔的干旱都造成了数以千计的人员伤亡,上百万人的生活受到影响,经济损失难以估量。

防灾减灾目前已成为全球面临的一项重大课题。据联合国环境署发布的数据显示,自2000年以来,全球已发生各种灾害2500多起。自1987年起,联合国将每年10月的第二个星期三定为国际减灾日。经过多年的努力,全球在应对自然灾害的理论、方法和国际实践等方面取得了重大进展,形成了新的防灾减灾理论和方法。当前,国际减灾理论与方法有四大发展趋势。

今年的五月是缅甸遭受“纳尔吉斯”风灾,以及中国四川发生汶川大地震十周年。回顾过去的十年,联合国国际减灾战略署亚洲及太平洋区域办事处主任吉拉德特(Loretta
Hieber-Girardet)表示,受灾国家和整个亚太地区在抵御灾害风险,降低灾害影响方面取得了一定的进展,但要应对城市化和气候变化所带来的新挑战,还需要基层社区做出更多努力。请听钱思文的报道。

联合国国际减少灾害战略负责人布里塞尼奥(Salvano
Briceno)20日在日内瓦的记者会上就此指出,这些灾难的发生暴露了人类定居地抗灾能力的明显不足,而许多国家政府对此尚未给予足够重视。

从灾中救助转向灾前预防

2008年5月2日,强热带风暴“纳尔吉斯”在缅甸登陆,在南部人口稠密的伊洛瓦底三角洲刮起每小时数百公里的大风。这场史无前例的风灾给缅甸带来重创,导致240多万人成为灾民,79万多所房屋被毁,超过14万人死亡。

布里塞尼奥在强调灾后应对工作的重要性的同时指出,要意识到预防灾害发生,为减少灾害风险进行投资是一个长期工程,它的重要性甚至更高。

人类对自然生态环境的破坏和影响是近年来灾害加重的主要因素。环境衰退、气候变化已经成为人类不得不面对的灾难性问题,这些问题使沿海地区洪涝灾害加重,近岸湿地、红树林大面积丧失。有研究称,到2080年,全球将有数百万人因海平面上升而被迫迁移。

十天后的一个下午,一场里氏八级的地震让中国的四川地动山摇,位于四川省会成都市西南80公里处的震中汶川县,成为了全中国人至今无法忘却的名字。据中国政府统计,大地震共造成近7万人死亡,1万8千多人失踪,4千多万人口受灾*。

布里塞尼奥以中国西北部地区发生的泥石流为例指出,发展社会经济的行为活动若不与伴随其发生的潜在风险联系起来综合考虑,将会对许多人造成影响;因而前期的体制机制、风险评估、预警系统和灾难防御计划对于确保人民生命财产安全来说都很有必要。

面对如此大规模的灾难,等待灾害来临时的灾中救助已为时过晚。国际社会呼吁消除灾难发生的人为隐患,推迟、减缓灾害的发生进程和强度,将环境保护领域的预防原则应用到自然灾害的防减灾中。在这方面最具代表性的莫过于国际社会应对全球气候变化采取的行动。通过在减缓和适应两方面采取措施,减少人类温室气体的排放,同时提高人类适应气候变化带来的影响,特别是提高沿海地区适应气候变化的能力,最大限度地将气候变化的影响降至可控的最低标准。对其他各类灾害的预治,重视从成灾机理入手,消除致灾因素及其耦合作用导致灾害发生的可能,同时提高承灾体的抗灾能力。

吉拉德特表示,这两场严重的自然灾害给政府和全社会敲响了警钟。

他同时强调,中国是一个对于灾难有着极为高效的应对机制的国家,它对灾害的反应速度和能力,甚至与一些发达国家相比,也堪称典范。然而,中国所面临的挑战也是巨大的,人们无法期待一个有着如此庞大人口数目的国家一夜之间就能改变所有情况,这需要时间。

重视次生灾害防治

亚太地区正在经历一段经济迅猛增长的时期,基础设施不断得到兴建,对于加强灾害适应能力而言,这是一个千载难逢的机遇。–吉拉德特

自然灾害除其本身造成的影响外,还会引发次生灾害,这种灾害有时比原生灾害更严重。从墨西哥湾深海地平线钻井平台爆炸造成的原油泄露导致的海洋生态危机,到今年3月11日日本东北部9级特大地震引发的海啸,以及随后的核泄漏事故,次生灾害造成的危害已远远超过原生灾害本身。

吉拉德特:“强热带风暴‘纳尔吉斯’是缅甸所经历过的最大的热带风暴之一,遭受风暴袭击的三角洲平原上,防洪护堤的红树林被完全摧毁,居民暴露在大规模破坏之下,有超过14万人在这场灾难中丧生。而在四川发生的地震当中,由于部分学校的校舍倒塌,有1万多名儿童不幸丧生。这两场大规模的灾害一共夺走了20多万人的生命,造成了上千万乃至上亿美金的经济损失,假如减少灾害风险的措施能够更加到位一点的话,灾难所造成的人员伤亡和财产损失都会减少。积极的一面是,经历灾难之后,缅甸和中国的政府都采取了相应的措施,以应对自然灾害的风险。缅甸设立了全国减灾行动计划,不只针对灾害的短期影响,而是更加注重长期发展,提升灾害应对能力。而中国则对包括学校在内的公共建筑物执行了极其严格的建筑规范。”

当前,防治次生灾害已经成为国际减灾防灾理论的重要内容,其国际实践集中体现在应对气候变化方面。气候变暖直接引发冰川、冰盖融化和海洋水体表面温度升高,继而引发海平面上升;海平面上升导致沿海地区洪涝灾害加重、海岸侵蚀扩大、台风风暴潮强度与频度增加,还导致珊瑚礁白化,海藻及其他海洋生物因生存环境改变而死亡;海平面上升还将使一些海岛及低洼地区被淹。这些都是气候变化原生灾害引发的次生灾害,无论从范围还是破坏力上看,这些次生灾害对全球生态系统的破坏及影响,都远远大于气候变暖本身。联合国气候变化专业委员会以及相关国际组织高度重视对这些灾害的防治,制定了各项相关计划和措施,扩大国际社会应对气候变化引发的次生灾害的影响。

吉拉德特指出,对于正在蓬勃发展的亚太地区而言,通过改进基础设施来增加抵御自然灾害的能力,是一项非常有效的策略。

提高突发性灾害的应急能力

吉拉德特:“亚太地区正在经历一段经济迅猛增长的时期,基础设施不断得到兴建,对于加强灾害适应能力而言,这是一个千载难逢的机遇。人们在2030年将会用到的基础设施当中,有六成现在都还没有开始动工,因此,倘若要确保道路、通讯设施、水电管网、学校、医院和水坝等设施能够抵御未来将会发生的洪水、地震和台风等灾难,现在就是采取行动的关键时刻。这需要社会各界的广泛支持,也需要私营部门更加明确自身的责任,在对基础设施进行投资时,就将风险预防能力纳入思考范畴。”

提高突发性灾害的应急能力是现行国际社会防减灾的重要措施之一,特别是对地区性影响较大的突发性灾害事件,迅速、有力的灾中救助是减轻灾害损失的关键环节。这种应急能力不仅包括医疗、物品、资金的准备,还包括技术能力,如对溢油、赤潮等突发性海洋灾害,迅速降解或消除污染物,是减少灾害损失所需要的。

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世界银行资料图片/Wu Zhiyi四川省汶山2008年地震后的景象。

墨西哥湾深海地平线钻井平台爆炸后,由于深海封堵技术有限和深水作业设备不足,导致约2亿加仑原油进入大海,同时也因消油技术不够,无法在最短时间内对漏油进行降解或消除,使得超过600多种海洋生物受到危害,28万只海鸟,数千只海獭、斑海豹、白头雕等海洋动物死亡。日本强震海啸引发如此严重的核泄漏事故,其根本原因也是核设施本身抗海啸标准不够以及处置重大核泄漏事故技术手段不足。

另一方面,亚太地区的经济发展也加速了气候变化和人口的城市化,为自然灾害的预防和应对带来了新的挑战。

从危机管理向风险管理转变

吉拉德特:“亚太地区正在经历飞快的城镇化,城市人口的数量正在大幅增长。到2050年,将有超过60%的人口居住在城镇环境或城市之中,其中二线城市的人口增长尤为迅速。急速的城市化带来了额外的风险,因为这一趋势让更多的人暴露在自然灾害的威胁之下,在人口密集的大城市里,一场大规模的灾难就能带来大量人员伤亡和巨额经济损失,因为城市也是经济发展正在发生的地方。另一大威胁则是气候变化,气候变化使得自然灾害的发生频率越来越高,破坏程度越来越大。城市化与气候变化两个因素相互叠加,让亚太地区所面临的灾害风险不断升高。”

灾害管理是防灾减灾的重要手段。以往,国际社会对灾害管理的重点是危机管理。这种管理无法或很少降低灾害风险。随着人类对各种灾害认知的深入,针对灾害发生的多因性、系统性和可不预期性,在长期自然灾害管理的基础上提出综合自然灾害的风险管理理论,并且在日、美等一些发达国家的灾害管理中得到应用。

吉拉德特强调,面对自然灾害,不只是国家政府,城市、社区、私营部门、民间社会和非政府组织都必须加倍认识这一风险,在做出规划决策的时候,就要考虑防灾减灾的需求。

灾害风险管理理论认为,一个区域自然灾害风险是由自然灾害危险性、承灾体、承灾体的脆弱性或易损性相互作用形成的,除这三个重要因素外,人类防减灾能力也是制约和影响自然灾害风险的因素。对这4个要素在灾害发生中的作用分析,确定灾害发生的主要原因、灾害风险条件和承灾体的脆弱性等,综合概括灾害管理中的各个环节,弥补薄弱和欠缺环节,最终采取全面的、统一的和整合的减灾行动和管理模式。综合自然灾害的风险管理强调灾前预测、减轻和早期警报,对可能出现的灾害预先处理,将多种可能发生的灾害消灭在萌芽阶段,从而减少灾害发生的概率。而对于无法避免的灾害,能够预先提出控制措施,当灾害发生时,有充分的准备处置灾害,最大程度减轻损失。

我们需要用一种全新的思路来看待防灾减灾,在做出投资决策的时候,就把应对自然灾害的需求考虑在内,而不是等到灾难真正发生的时候才开始抢救。–吉拉德特

综合自然灾害的风险管理包括6方面的工作:建立科学完备的灾害风险评价流程、风险全过程监控机制,并将灾害风险评价作为减灾政策措施制定的首要原则;构建灾害风险管理的协调机制和法制体系;将减灾理念和灾害管理纳入经济社会发展规划;改进灾害风险住处共享和管理方法;鼓励和引导企业、社区、民间组织和民众的多元管理主体参与灾害风险管理;广泛传播预防原则、风险管理的理念,提高全民灾害风险意识和防灾减灾意识。

吉拉德特:“我想要呼吁的是,每个人从身边做起,首先明确自己所在的社区正在发生什么,正在面临什么样的灾害风险,是森林火灾还是暴雨山洪。在明确风险之后,下一步便是思考有没有应对这些风险的计划。我所说的不只是为灾难所做的具体准备,而是长期的发展规划和决策,比如要在哪里修路,要在哪里建造校舍,如何确保机场不会被洪水淹没等等。我们需要用一种全新的思路来看待防灾减灾,在做出投资决策的时候,就把应对自然灾害的需求考虑在内,而不是等到灾难真正发生的时候才开始抢救。我举个例子,现在有许多社区正在海岸沿线建立起来,因为大家都喜欢看海景,然而一旦发生暴雨洪水或是海啸,这些社区便会首当其冲受到影响。所以我认为,虽然国家层面的防灾措施已经取得了不少进展,但我们更希望看到基层社区采取更多行动。”

*汶川地震伤亡及受灾人数相关数据,来自中国人大网站,2008年6月24日,第十一届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上,国务院关于四川汶川特大地震抗震救灾及灾后恢复重建工作情况的报告。

关于联合国国际减灾战略署

联合国国际减灾战略署(United Nations International Strategy for Disaster
Reduction,
UNISD)成立于1999年,总部位于日内瓦,是《国际减少灾害战略》的执行机构,也是联合国系统内减灾工作的协调机构。

钱思文,纽约联合国总部报道。

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